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Plus de liberté pour définir un nouveau modèle économique

1 mai 2016 | PAR Alain Foulon | N°308
Le jugement du 15 décembre de la Cour européenne de justice était le résultat d’un différend interne à l’Union européenne entre, d’une part, le Parlement et la Commission et, d’autre part, le Conseil. Stocklib/Joris Van Ostaeyen
La Région Réunion veut profiter d’un arrêt de la cour de Justice européenne qui confirme les spécificités des régions ultrapériphériques (RUP) et le principe d’un traitement différencié dans toutes les politiques conduites par l’Union européenne.

« C’est une carte Gold qui va changer nos rapports avec l’Europe. » Jean-Paul Virapoullé, vice-président de la Région Réunion, délégué aux Affaires européennes et institutionnelles, arborait un arge sourire, le 6 mai dernier, lors de la conférence de presse destinée à commenter l’arrêt de la cour européenne de justice. Il revenait de Bruxelles où, le 29 avril, il avait représenté la Région Réunion à la conférence des présidents de RUP qui, honneur suprême, s’était tenue en présence de Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne. Honneur d’autant plus suprême que ce dernier s’était entretenu avec les présidents (ou leur représentant) des neuf régions en leur témoignant son intérêt personnel. « À propos de vos régions, je préfère parler de la partie noble de l’Europe plutôt que de RUP », leur a déclaré Jean-Claude Juncker. Rappelons que six d’entre elles sont françaises : La Réunion, la Guyane, la Martinique, la Guadeloupe, Saint Martin et Mayotte (qui a accédé à ce statut le 1er janvier 2014). Les trois autres sont les îles portugaises des Açores et de Madère, et les Canaries pour l’Espagne. 

LES POULES PONDEUSES DE MAYOTTE À L’ORIGINE DU DÉBAT

La carte Gold évoquée par Jean-Paul Virapoullé, c’est un arrêt de la cour européenne de justice du 15 décembre 2015 relatif à l’accession de Mayotte au statut de RUP alors qu’elle ne répondait pas à toutes les conditions. Le litige opposait le Parlement européen et la Commission européenne au Conseil de l’Union européenne soutenu par le Royaume d’Espagne, la République française et la République portugaise. Le document de 29 pages se penche sur de nombreuses directives dont certaines pourraient paraître anodines, comme les normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses, et d’autres plus importantes quand il s’agit, par exemple, des activités de pêche. Si la Commission et le Parlement acceptent le principe de dérogations, limitées dans le temps (le 31 décembre 2017 pour les cages des poules pondeuses, par exemple), ils ne veulent pas entendre parler d’adaptation. Au cœur des débats se situe le fameux article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ce traité permet des mesures spécifiques portant notamment sur les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de la l’agriculture et de la pêche, les conditions d’approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides de l’État et les conditions d’accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de l’Union (voir notre encadré à ce sujet). 
 

De gauche à droite : Yolaine Costes, vice-présidente de la Région Réunion déléguée à la Continuité territoriale, à la Mobilité, au Sport et au Développement de la filière pêche ; Jean-Paul Virapoullé, vice-président délégué aux Affaires européennes et institutionnelles ; Virginie K’Bidi, conseillère régionale déléguée à l’Agriculture et à l’Industrie agroalimentaire et Fabienne Couapel-Sauret, conseillère régionale déléguée aux Déplacements, aux Transports, Inter modalité et mono-rail.  DR
De gauche à droite : Yolaine Costes, vice-présidente de la Région Réunion déléguée à la Continuité territoriale, à la Mobilité, au Sport et au Développement de la filière pêche ; Jean-Paul Virapoullé, vice-président délégué aux Affaires européennes et institutionnelles ; Virginie K’Bidi, conseillère régionale déléguée à l’Agriculture et à l’Industrie agroalimentaire et Fabienne Couapel-Sauret, conseillère régionale déléguée aux Déplacements, aux Transports, Inter modalité et mono-rail.  DR

DEUX FAÇONS D’INTERPRÉTER L’ARTICLE 349

Le Parlement européen considère que l’article 349 n’a « aucune suprématie par rapport aux bases juridiques sectorielles pour ce qui est des mesures destinées à mettre en œuvre telle ou telle politique donnée, fût-ce dans une ou plusieurs régions ultrapériphériques, faute de quoi l’architecture du traité FUE (Fonctionnement de l’Union européenne – Ndlr) et l’équilibre institutionnel dans l’adoption des mesures prévues par ce traité s’en trouveraient ébranlés ». Le parlement européen estime que le critère décisif est de « savoir si une mesure poursuit des objectifs propres à la politique concernée, sans pour autant constituer une mesure spécifique en faveur de régions ultrapériphériques au sens de l’article 349 ». En quelque sorte, c’est le principe même de la subsidiarité qui est remis en cause par le parlement européen. De même, la Commission européenne considère que « l’article 349 ne s’applique que lorsqu’il s’agit de déroger à l’application du droit primaire aux régions ultrapériphériques. En l’absence d’une telle dérogation, la base juridique d’un acte se bornant à adapter une politique à ces régions, comme cela a été le cas pour les actes attaqués, devrait être recherchée dans les dispositions afférentes à cette politique ». La crainte de la Commission est que l’article 349 soit lu comme autorisant n’importe quelle mesure spécifique. 
Face à ces arguments, le Conseil de l’Union européenne soutient que « l’article 349 constitue une base juridique spécifique ayant un champ d’application géographique limité qui prime sur les bases juridiques sectorielles et à laquelle il y a lieu de recourir lorsqu’il s’agit d’adopter des mesures spécifiques visant à fixer, en particulier, les conditions de l’application du droit de l’Union, y compris le droit dérivé, en tenant compte de la situation défavorable des régions ultrapériphériques, telle que décrite à cet article ». Dans le cas de Mayotte, le Conseil considère que les mesures figurant dans les actes attaqués, quelle que soit leur durée, visent à favoriser Mayotte conformément aux exigences énoncées à l’article 349 et le fait que des périodes transitoires puissent être accordées sur une base juridique sectorielle n’affecte aucunement cette analyse. Même point de vue du côté du gouvernement français qui souligne que l’article 349 n’exige pas que les mesures spécifiques soient adoptées pour « faire face » à la situation économique ou sociale spécifique de la région concernée mais seulement qu’elles le soient « compte tenu » de cette situation. Une subtilité de langage qui a toute son importance et que la cour reprendra à son compte.  
 

Corina Cretu, commissaire européenne chargée de la Politique régionale lors de sa venue à La Réunion, en mai 2015, à l’invitation de Didier Robert. Un total de 2,2 milliards d’euros sont mis à la disposition de La Réunion sur la période 2014-2020.  DR
Légende

UN JUGEMENT QUI CLARIFIE LA PORTÉE DE L’ARTICLE 349

La Cour européenne apporte son éclairage sur l’interprétation de l’article 349 et lui donne du poids. Elle considère que les conditions de l’application des traités, au sens de cet article, doivent être comprises comme couvrant à la fois les conditions relatives à l’application du droit primaire de l’Union et celles relatives à l’application des actes de droit dérivé adoptés sur le fondement de ce droit primaire. « Ainsi que l’a relevé le Conseil, plusieurs des domaines mentionnés à l’article 349, deuxième alinéa, TFUE, sont régis pour l’essentiel par des actes de droit dérivé. Dès lors, l’effet utile de cette disposition serait affecté si, dans ces domaines, elle autorisait seulement l’adoption de mesures spécifiques visant à fixer les conditions d’application du droit primaire », souligne l’arrêt. Et comme pour mieux enfoncer le clou, la Cour signale que, « contrairement à ce que semble prétendre la Commission, les actes de droit dérivé ne définissent pas tous leur champ d’application territorial ». En conséquence, le Conseil de l’Union européenne est « habilité à arrêter des mesures spécifiques visant à fixer les conditions de l’application à ces régions non seulement des dispositions des traités, mais également de celles de droit dérivé ». 

UNE GRANDE PORTE QUI S’OUVRE POUR LES RUP

L’arrêt du 15 décembre est historique puisqu’un grand flou subsistait encore autour de l’article 349 et que sont interprétation se révélait très restrictive. De quoi générer des situations aberrantes, comme dans la pêche où l’océan Indien n’est pas reconnu comme un bassin maritime par l’Union européenne. « La Réunion ne peut répondre qu’à des projets en Méditerranée ou en mer Baltique, souligne Yolaine Costes, vice-présidente de la Région Réunion déléguée à la Continuité territoriale, à la Mobilité, au Sport et au Développement de la filière pêche. On constate une incohérence entre le règlement appliqué aux pays tiers et celui appliqué à La Réunion qui est le règlement de l’hémisphère nord. » Comme si La Réunion se trouvait au bord de la Manche. 
« Nous avons maintenant un socle juridique sur lequel nous allons bâtir le nouveau modèle économique de La Réunion », déclare Jean-Paul Virapoullé à propos de l’arrêt du 15 décembre. Mais il reste à concrétiser et cela prendra du temps et exigera de nombreuses réunions de travail à Bruxelles en s’appuyant notamment sur Eurodom qui joue le rôle de lobbyiste pour l’Outre-mer. 

Il FAUDRA AUSSI SE FAIRE ENTENDRE À PARIS

Il faudra s’accorder avec le gouvernement français car le programme de la majorité en place à la Région Réunion est ambitieux. Elle veut notamment libérer les entreprises et attirer des investisseurs avec une fiscalité plus attractive. Dans le programme de l’équipe de Didier Robert, il est même proposé de fixer un impôt forfaitaire à 15% dans tous les secteurs et de diviser par deux les charges sociales des entreprises. À ce sujet, Jean-Paul Virapoullé souligne que l’amendement qui porte son nom dans l’article 73 de la Constitution ne « verrouille rien du tout », contrairement à ce que lui reproche l’opposition régionale. Cet article, issu d’une révision de la Constitution en 2003, permet aux collectivités des départements et régions d’Outre-mer de décider elles-mêmes de certaines adaptations des lois et règlements. Mais Jean-Paul Virapoullé, alors sénateur, avait fait ajouter un alinéa excluant La Réunion de son champ d’application. Ce dernier voulait préserver la stabilité institutionnelle du département. Il estime que cet article 73 n’était qu’une « hochet politique » puisque l’article 72 permet des dérogations au régime commun. Il en veut pour preuve l’amendement sur la défiscalisation « qui a changé le visage de l’Outre-mer » et dont il a été l’artisan. Il n’en demeure pas moins que l’article 72 se révèle tout de même assez restrictif puisqu’il évoque des dérogations possibles « à titre expérimental et pour un objet et une durée limités ». Et c’est bien dans ce manque de pérennisation que réside le problème, comme on a pu le voir avec la défiscalisation qui a subi un sacré coup de rabot. L’équipe de Didier Rober devra donc se démener sur deux fronts : celui de Bruxelles et celui de Paris.

QUI FAIT QUOI DANS L’UNION EUROPÉENNE ?
LE PARLEMENT
C’est l’organe législatif de l’Union européenne. Il est élu au suffrage universel direct tous les cinq ans. Les dernières élections ont eu lieu en mai 2014. Outre son rôle législatif, il a un rôle de surveillance et un rôle budgétaire. C’est lui qui élit le président de la Commission. 

LA COMMISSION
C’est la branche exécutive de l’Union européenne. Politiquement indépendante, elle est chargée d’élaborer des propositions législatives et met en œuvre les décisions du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne.

LE CONSEIL
Le Conseil de l’Union européenne négocie et adopte la législation de l’UE avec le Parlement européen, sur la base des propositions présentées par la Commission européenne. Il coordonne les politiques des pays de l’UE. Il développe la politique étrangère et de sécurité en s’appuyant sur les lignes directrices du Conseil européen. Il conclut des accords entre l’UE et d’autres pays ou organisations internationales. Il adopte le budget annuel de l’UE avec le Parlement européen.
L’ARTICLE 349 DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L’UNION EUROPÉENNE
Compte tenu de la situation économique et sociale structurelle de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique, de la Réunion, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l’insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d’un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application des traités à ces régions, y compris les politiques communes. Lorsque les mesures spécifiques en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.
Les mesures visées au premier alinéa portent notamment sur les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l’agriculture et de la pêche, les conditions d’approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides d’État, et les conditions d’accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de l’Union.
Le Conseil arrête les mesures visées au premier alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’Union, y compris le marché intérieur et les politiques communes.

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